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吉林存量收费公路的PPP改造

放大字体  缩小字体 发布日期:2017-04-17  来源:《中国公路》  作者:王明锐
核心提示:  国家财税体制改革正在稳步推进,一系列政策陆续出台。2014年9月,为加强地方政府性债务管理,促进国民经济持续健康发展,国务
   国家财税体制改革正在稳步推进,一系列政策陆续出台。2014年9月,为加强地方政府性债务管理,促进国民经济持续健康发展,国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),规范了政府性债务的举债主体,明确交通运输行政事业单位不能再作为举债主体,打破了吉林省交通运输部门主要依靠贷款,进行公路基础设施建设的融资模式。如何创新交通运输融资模式,筹措交通发展资金,成为吉林省交通运输领域亟需解决的重要问题。

  2015年末,吉林省公路总里程达到97326公里,比“十二五”末增长18.3%。其中,高速公路里程达到2629公里,比“十二五”增长了3.85倍。“十三五”时期,吉林省交通运输发展仍处于大有可为的战略机遇期,交通基础设施建管养及存量债务偿还任务艰巨繁重,发展资金需求巨大。

  存量收费公路急需PPP改造推动公路建设和筹融资体制改革势在必行,“十三五”时期公路建设目标必须达成,2015年12月,吉林省政府出台《吉林省人民政府办公厅关于加快推进高速公路建设的意见》(吉政办发〔2015〕66号),明确提出“十三五”期间新建高速公路项目采取省地共建方式,省财政给予征地拆迁资金补助,对项目建设融资给予运营期10年的贴息,解决了“十三五”期高速公路建设融资问题。2016年7月,省政府批准利用政府购买服务方式支持普通公路发展,即新建普通公路项目由省财政投资,资金缺口采取政府购买服务方式筹措,解决了“十三五”时期普通公路建设融资问题。

  截至目前,吉林省“十三五”交通基础设施建设通过社会化方式,将融资主体转变为企业或政府购买服务的承接主体,建设资金基本得到保障,目前亟需解决的是,日益凸显的公路项目存量债务问题。

  存量收费公路债务处置困难吉林省地处国家区位边缘,过境车辆少,又是国家粮食主产区和畜牧大省,鲜活农产品运输减免通行费较多,导致吉林省收费公路通行费收入少、贷款偿还能力不足。通行费收入扣除收费成本后,无法覆盖当年应还贷款本息,差额部分形成新增债务,致使债务总额逐年攀升。

  根据2015年吉林省收费公路统计公报显示,截至2015年底,吉林省政府还贷公路里程3279.037公里,年末债务余额1005.31亿元,比2014年末增加160.64亿元;政府还贷收费公路年通行费收入35.63亿元,年支出总额85.29亿元,收支缺口高达49.65亿元,比2014年末增加7.05亿元。当前阶段,迫切需要拓宽融资渠道,创新融资方式,积极采取措施防控公路建设存量债务风险,保障吉林交通运输事业健康发展。

  债务管理政策要求融资模式创新国务院43号文件对规范政府性债务管理提出明确意见,要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门(财政部门)举借,不得通过企事业单位等举借。对交通运输行业而言,交通运输部门及所属企事业单位,均不能作为政府债务举债主体,交通融资平台公司的政府融资职能被剥离。地方政府依靠“贷款修路,收费还贷”政策,通过交通融资平台进行市场化融资,促进公路建设事业发展的方式不复存在。地方政府只能通过发行政府债券的方式举债,但由于国家对发债规模实行限额管理,难以满足交通运输发展需求,给存量债务偿还带来较大影响,创新交通运输融资模式迫在眉睫。

  融资环境促生改造新形势下,交通运输事业发展融资将主要依靠地方政府债券和PPP模式,然而受限于地方政府债券限额及用于交通领域的额度限制,PPP模式将成为交通运输事业发展,特别是解决存量债务的重要手段。

  2014年11月以来,国家部委密集出台关于PPP模式应用的一系列政策文件,大力推广应用PPP模式,形成了较为系统的政策框架体系。

  2015年4月,财政部和交通运输部联合印发的《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建〔2015〕111号文)明确:“鼓励社会资本通过政府和社会资本合作(PPP)模式,参与收费公路投资、建设、运营和维护”“坚持盘活存量、用好增量、分类施策。对于社会效益突出但经营性收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源才能进行商业化运作的项目,鼓励按照PPP模式设计运作”。可见,收费公路作为PPP模式推广应用的重点领域,通过PPP改造来盘活存量资产,符合国家政策要求,是一条有效的融资途径。

  交通要发展,资金是关键。“十三五”

  时期巨大的资金需求和财税体制改革下融资新形势,迫切需要探索交通运输融资的新机制、新模式和新手段,为控制和化解政府性债务风险,加快交通存量债务偿还,吉林省对存量收费公路项目进行PPP改造。

  存量收费公路PPP改造路径PPP是为建设基础设施项目,或为提供某种公共物品和服务,政府通过竞争性方式选择社会资本,并与社会资本签订PPP项目合同,明确双方的权利和义务,发挥双方优势而形成的一种伙伴合作关系。社会资本方根据合同约定,向公众提供公共物品和服务,提高产品和服务供给质量和效率,政府根据社会资本的公共服务供给绩效向社会资本支付对价,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

  P PP运作形式主要有,BOT(建设-运营-移交)、BOOT(建设-拥有-运营-移交)、BTO(建设-移交-运营)、TOT(移交-运营-移交)、DBFO(设计-建设-融资-运营)、ROT(改建-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、O&M(运营管理)等。

  2016年,吉林省决定对8个存量收费高速公路项目进行PPP改造,其中4个为在建项目,4个是已投入运营项目。首先,选取已投入运营的通化至梅河口高速公路,作为试点项目开展PPP改造工作。目前,该项目已完成社会资本招投标,确认了社会资本方。

  确定收费公路PPP改造项目“ 十三五” 时期, 吉林省拟建设的交通基础设施(特别是高速公路),大多处于路网末端的贫困山区或民族地区,地形地质条件异常复杂,建设成本高,预期交通量较小,经济效益较差,对社会资本的吸引力较弱。相比之下,存量收费公路项目中部分高速公路效益凸显,并且已开始运营,可切合实际预测交通量,对社会资本的吸引力较强。吉林省决定选择存量收费公路项目——通化至梅河高速公路项目进行PPP改造,具体采用TOT模式进行运作。

  编制项目实施方案为加快推进PPP改造,交通部门委托第三方咨询机构编制项目初步实施方案。在征询省财政厅、项目原贷款银行、项目设计部门、项目潜在投资人等相关单位意见基础上,初步确定项目实施方案。方案介绍了项目概况;拟定运作方式采用TOT模式,社会资本100%控股、政府资本金全部退出,项目银行贷款由特许经营者全额承接;在历年实际车辆通行费收入数据基础上,根据吉林省有关发展规划及经济发展预期,测算该项目未来30年交通量、运营期收入及支出、政府可行性缺口补助,确定项目投资回报机制为使用者付费和可行性缺口补助。

  方案还拟定了项目实施机构,风险分配基本框架、价格调整机制、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。

  做好物有所值评价和财政承受能力论证吉林省财政部门聘请中介机构,评审项目实施方案,组织专家对项目开展物有所值评价和财政承受能力论证,并根据专家意见及评审结果,出具对该项目评审通过的意见。交通运输部门在财政评审通过的基础上,将项目实施方案报送吉林省政府审批。

  选择社会资本吉林省政府对项目实施方案批复后,项目进入社会资本选择阶段。根据财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)和政府采购相关文件,履行政府采购程序,确定社会资本合作方。项目实施机构与社会资本合作方,就PPP项目合同内容达成一致意见后,交通运输部门将PPP项目合同提交财政部门审核并报省政府审批。吉林省政府批准后,双方签署PPP项目合同。

  项目执行与移交社会资本方缴纳转让价款,出资设立项目公司之后,项目实施机构与项目公司办理交接手续。PPP项目合作期限内,双方履行合同。

  PPP项目合同履行完毕,双方按合同约定办理移交事宜。

  审视存量收费公路PPP改造存量收费公路PPP改造有利弊更易吸引社会资本。存量收费公路已实际投入运营,能依据实际运营情况及未来车流量变化情况,合理预测合作期内项目收益情况,有利于社会资本开展投资决策。此外,存量收费公路车流量培育期一般较新建收费公路短,社会资本能尽早实现预期效益。

  有利于政府部门做出物有所值评价及财政承受能力论证审核结论。存量收费公路资产明晰,建设成本明确,以此为基础测算合作期内项目成本收益、财政补贴,具有较强的预见性和指导性,利于财政部门做出审核决定。

  规避项目建设可能面临的风险。交通基础设施项目具有一次性投资大和固定性的特点,一旦建成难以挪作他用,并且项目建设期限较长,面临着各种不确定性。存量收费公路已完成建设任务,对社会资本而言,规避了建设风险。

  减轻当前财政补贴支出压力。用好、用活收费公路政策,PPP改造收费公路,采取“使用者付费+可行性缺口补助”的投资回报机制,当代人和后代人可公平地分担公共资金投入,平滑年度间财政支出波动,有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力。

  有效化解存量政府性债务。存量收费公路,是在“贷款修路,收费还贷”政策背景下建设的,在建设过程中形成的债务均属于政府性债务。对存量收费公路进行PPP改造,无论是与银行商定变更贷款主体,还是用转让价款偿还贷款,都有效化解了存量政府性债务。

  开辟新的资金来源。通过PPP改造,能盘活存量收费公路资产,回笼建设资金,为交通建设发展开辟新的资金来源并可统筹用于交通运输事业发展。

  值得注意的是,对存量收费公路进行PPP改造亦存在不尽人意的地方,社会资本要求的投资回报率较高。对存量收费公路进行PPP改造(TOT)与新建PPP项目(BOT)相比,由于社会资本无法获取工程建设阶段的施工利润,从全生命周期测算,社会资本要求的投资回报率将高于新建PPP项目。一般情况下,BOT项目的社会资本投资回报率约为5%至6%,TOT项目的社会资本投资回报率约为8%至10%。

  存量收费公路PPP改造,一般会涉及存量收费公路原运营管理单位改制和职工安置问题,处理不当将影响社会稳定。

  抓住PPP改造的关键点合理确定PPP项目合同内容。存量收费公路PPP改造是政府和社会资本基于PPP项目合同建立的一种合作关系。“按合同办事”是PPP模式的精神实质。双方通过合同表达意愿、主张,规定权利、义务,合同是PPP项目顺利实施的重要保障。合同的起草应做到精细化和全面性,以提高合同的可执行性,如在特许经营期内,政府对社会资本公路养护工作的考核,应少设定定性指标,多设定定量指标,提高考核的可操作性。

  科学预测收费公路交通量。交通量是PPP项目收入、支出预测的基础,也是政府能否对项目进行PPP改造的决策依据。如果交通量预测误差大,可能导致PPP项目合同无法正常履行,出现政府无法承受的财政支出责任压力或社会资本严重亏损无法履行合同的尴尬局面。

  建立PPP项目收益动态调整机制。为保证社会资本获得合理收益,保障用路者的利益,应建立价格调整机制,即在政府与社会资本签订的特许经营协议中,要明确社会资本合理收益的上下限。实际收益低于合理收益下限时,政府可通过提高收费标准、延长特许经营期限或给予财政补贴等方式给予一定补偿。当实际收益高于合理收益上限时,政府可通过降低收费标准、缩短特许经营期限或超额收益政府分成等方式,降低社会资本的投资收益,保障用路者的利益。(作者:文/ 吉林省交通运输厅 王明锐 )

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