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道阻且长,行则将至

放大字体  缩小字体 发布日期:2017-04-17  来源:《中国公路》  作者:于晓璐
核心提示:  PPP项目短期是看不到经济效益的,如果大量资金涌入这种项目,社会创新、创造的投资就 会受到影响。没有资金投入到长链条的科
   2014年以来,中央开始大力推广P P P模式,其决心之大、力度之强,前所未有。其实,PPP模式在国内并不是新鲜事物,为什么这两年忽然大力推广PPP模式?基建项目动辄周期十几年,PPP政策能否一直持续?要厘清PPP模式的本质,并深入理解实际项目中的各类现象,从政府推广PPP的动机入手。

  政府有各种社会职能,要实现这些职能需要大量资金,因此同其他经济主体一样,政府也存在自身资金运转的问题。PPP模式实现融资是目的,加强管理是手段,也是更深层的目的。

  PPP模式从资金来源上看,解决了政府短期资金不足的问题,并发挥了财政资金的杠杆效应;从现金流时间上看,后付费模式也与财政收入现金流更好匹配。乍一看似乎很完美,但从完整项目周期的角度深入思考,如果PPP模式没有改变项目全生命周期的收益,那么,它其实只是将现有的财政支出向未来推移,而且由于放大了投资,并向社会资本让渡了部分收益,未来政府面临的支出压力更大。当前的地方债黑洞已经难以填补,未来的政府能否承担如此大的支出负担?

  PPP的核心是效率提升

  PPP模式要成功运行,核心是实现项目全生命周期的效率提升。只有实现了全生命周期的收入增加或支出减少,政府推行PPP模式才能真正缓解财政压力,社会资本才能真正分享到收益,从而有进入的积极性。同时,项目效率的提升,也会让公共服务更好地运行,符合所有人的利益。

  理想总是美好的,但短期内实现效率提升是很难的事情。那么,如果效率没有提升会怎么样呢?由于PPP项目大多是基础设施和公共服务项目,收益率不高,必然要面对成本由谁来承担的问题。政府推行PPP模式的初衷是解决财政遇到瓶颈的问题,同时还需要投资建设,政府都没钱了,谁来出这部分资金呢?

  一种是政府最不希望的结果——还是政府买单。最直接的方式是,政府向项目提供显性的财政补贴和奖励。另一种更常见的方式是通过P P P方案的设计,将项目付款时间向后推延,这样大部分支出可以由下一届政府买单。

  此外,地方政府对P P P项目提供隐性担保,实质承担了大部分项目风险,也是政府买单的一种方式。

  另外一种是民众不希望的结果——大众买单。最简单的办法是,显性地提高公共服务的价格。政府将基建项目包装成P P P项目,实质是让渡了公共服务的垄断权,政府主动涨价并不合适,但企业却可以市场化地提高公共服务价格。不过,公共服务项目涉及民生,涨价幅度有限。更为隐蔽的方式是通货膨胀,政府通过货币扩张等方式弥补债务危机,并实现对P P P项目的长期支付,或者对提供长期低息贷款的银行进行补助。但这种结果,本质上还是大众买单。

  最后一种结果,是社会资本会买单吗?从政府的角度,这当然是最理想的结果。但对于市场化运营的企业来讲,无端增加成本的事情不可行,况且企业可以破产,把长期建设成本转嫁给市场化企业并不现实。另一类参与方是国有企业(包括银行),这些机构是目前参与P P P项目的主体,国企不完全是市场化运营,在政策导向下,有可能承担P P P项目的建设成本。不过,让国企(银行)买单,本质上还是政府买单或大众买单。

  PPP项目短期是看不到经济效益的,如果大量资金涌入这种项目,社会创新、创造的投资就 会受到影响。没有资金投入到长链条的科技孵化中去,专利成果在“睡觉”。现在上马众多 PPP项目,都是成熟技术的项目,谁还投科技研发呢?

  社会资本的困境

  从政府的动机切入来看社会资本方,即参与P P P项目的股权投资方。

  P P P项目与原有基建项目的本质区别是政府“不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”(国发〔2014〕43号文),表示政府不愿再承担风险,这样的项目对于参与的社会资本来说,无疑是风险明显上升。那么,收益能提高吗?提高终端服务价格是最直接的方式,但P P P项目多为公共服务或基础设施项目,由于涉及民生,价格提升的空间十分有限。再看建设周期,P P P项目周期大都很长,动辄十几年甚至几十年,即使成功运营,也只能维持一个长期的较低收益,况且还存在着项目风险和换届政策风险。

  这样看来,对于社会资本而言,如果没有效率提高或者其他收益弥补,P P P项目似乎是个高风险、低收益、长周期的投资,这对市场化的企业而言,是没有吸引力的。这也部分解释了为什么中央高调推出P P P项目以来,实际签约率一直较低。

  对于社会资本而言,PPP项目虽然看起来是鸡肋,但目前的基建项目基本上都变成了PPP模式,这让市场参与者并不愿意轻易放弃。此外,当下宏观经济低迷,新的市场增长点难以寻觅,而政府财政扩张的决心日益增强,PPP市场逐渐扩张,如果找到好的盈利模式,PPP项目未尝不是社会资本的一项优质标。提升项目的效率固然是最优的方案,但是短时间提高效率是很难的,需要尝试其他途径。

  增加项目收益。常见的方式是争取较优的政府条件或补贴,而另一种更高明的办法是,通过完成P P P项目获取商业项目的开发权,或将P P P项目与商业项目综合运营,实现整体效益最大化(这种模式的典型项目是河北固安新城)。

  降低项目成本。这是目前市场上较为常见的方式。通过引入较低成本的长期贷款放大杠杆效应,从而提高自有资本收益率。更进一步,可以考虑引入更低成本的险资、社保资金或者政府专项资金等。前期推行顺利的PPP项目,大都有低成本融资进入。

  缩短项目周期。这是工程建设方常常追求的。虽然PPP项目收益率低,不过其中的工程建设项目却有较高的利润率。因而,通常工程建设方参与P P P项目就是着眼于短期工程利润,并无意长期运营。在建设开发结束后,工程建设方往往就会考虑退出。所以,一些建设方参与P P P的热情很高,但在S P V(在证券行业,指特殊目的载体)中的参股却很有限,只是借机揽下全部的工程项目。

  另外,一些参与方也试图通过资产证券化、政府回购等方式退出。

  降低项目风险。虽然PPP项目的收益率不高,但如果风险可以同步下降,作为一项长期微利的项目,还是有一些市场化企业愿意参与。因此,在实际项目中,社会资本方常常试图获得政府的信用背书,以降低项目的风险。

  在政府大力推行PPP模式的背景下,一些地方政府为了顺利推行项目,实现签约率目标,也常常对项目进行各种隐性担保。

  PPP还是那个PPP吗?

  PPP模式推广的诱因是政府财政危机,而PPP项目落地的过程,实质上是政府、社会资本和民众各方博弈的过程。对于各方而言,当然最优的选择是通过引入社会资本,实现效率买单,最终多方共赢,这也是PPP的核心要义,是“真PPP”。但实际运行中,由于项目风险变大、周期长、终端价格又难以提升,因而,除了少数有运营价值的项目之外,大部分的PPP项目都由国企参与,而国企提升效率的能力有限,因而大部分PPP项目都面临着固有的建设成本和风险,由谁来承担的问题。

  让市场化企业来承担建设成本是不现实的。实际项目中,社会资本参与方也确实在很努力地将成本和风险转嫁给政府、银行或国有企业,或者是通过PPP项目作为筹码,换取回报更为丰厚的商业项目。前一种方式实质是政府买单,而后一种方式实质上是大众买单。

  从政策的细微变化上,可以发现政府在推广PPP模式不力的情况下,政策思路在悄然转变。从最初明确提出政府不再担保,并要求融资平台不得参与当地PPP项目,到后来不断加大项目的补贴力度,再后来通过设立产业支持基金的方式对项目进行背书,最后索性规定融资平台规范化后可以参与当地PPP项目,这是政府对项目的隐性担保。可见,从政府的角度,慢慢也在接受PPP项目最终由政府买单的现实。

  政府有能力买单吗?政府推行PPP模式的初衷是财政困难,同时还需要花钱建设,眼下都已经没钱了,将来会有钱吗?如果PPP模式只是将现有的财政支出向未来推移,而且由于通过杠杆效应放大了投资,并向社会资本让渡了一部分收益,未来政府面临的支出压力更大。在这样的情况下,表面上是政府买单,根本上还是大众买单。

  在多方博弈中涅槃重生

  目前,如此大规模上马的PPP项目,最终竟然都是将政府的债务危机放大并向后推移,进而由大众买单。这样的结果,民众不会允许,政府也不会允许。

  应如何化解?事情发展到无路可走的时候,往往就是倒逼改革的时候。PPP模式若想获得成功,只能靠激发社会活力,实现效率提升。目前参与的“社会资本”主力是国有企业,这与我国的社会制度密不可分,也是多方博弈的结果。但是,借鉴国外的经验,这第二个“P”是“私人资本”,是具有较强盈利能力的市场化主体,是可以将PPP项目的效率提高的。

  那么,如何提高社会资本的项目运作能力,进而实现我国PPP项目的效率买单?这个问题,当前不是没人去想,只是还没有被逼迫得那么紧急,随着PPP项目进一步推进,到隐藏的风险逐渐暴露的时候,效率问题一定会得以解决。最有可能的结果,应该是大众和效率各买单一部分。同时,公共服务的质量得到明显提升。

  道阻且长,行则将至。其实,PPP模式一直在路上,我们又有什么理由总是担心最终到不了终点?(作者:文/ 中泰证券股份有限公司 于晓璐 )

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