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从法规修订看收费公路PPP与特许经营

放大字体  缩小字体 发布日期:2017-04-17  来源:《中国公路》
核心提示:  这种理念本身很好,但在收费公路领域实践却出现了一些问题,对于政府传统投资运营方式无非有两种理解,一种是政府财政全额投
   这种理念本身很好,但在收费公路领域实践却出现了一些问题,对于政府传统投资运营方式无非有两种理解,一种是政府财政全额投资建成一条非收费公路,另一种是政府举债建设一条政府还贷收费公路。但现实是,地方政府之所以会将一条公路通过P P P方式建设,都是基于政府财政没钱也借不来钱的前提,在这种情况下政府传统投资运营方式的路,实际上是走不通的,相当于政府传统投资运营方式的成本是无穷大。物有所值评价的内容,就是在用P P P模式和一种不可能发生的情况去比较和选择,这就使得物有所值评价流于形式。有些项目即便是评价未过,不列入可获得财政补贴的P P P项目库,仍然会采取BOT方式建设。

  财政承受能力评价也存在类似的问题,财政承受能力评价的对象是政府的财力,对于政府全额购买服务的P P P项目确实非常重要,但对于政府补贴的使用者付费项目,在逻辑上存在谁为因谁为果的问题。一种逻辑是,一个项目在确定了成本和使用者付费额度后,根据差额提出财政补贴的需求,再来看财政能否负担,即测算项目要补贴多少钱,再看财政能否承担得起。另一种逻辑是,根据政府的财政能力,先确定可提供的补贴额度(像车购税对公路建设的补贴),然后根据成本确定剩下来对使用者付费的需求,再来确定经营期限和收费标准,即先说好财政能补多少,剩下的全部由用户承担。

  按照后者的逻辑,是不需要对项目本身做财政承受能力评价的,只需要告诉社会资本投资者财政能出多少钱就可以了。此外,按照项目流程,物有所值评价和财政承受能力论证之前,需要先完成项目可行性报告审查,很可能会出现政府发改部门先批准了项目可行性报告,然后财政部门又认为项目超出财政承受能力而不可行的矛盾结果。

  合理回报是关键

  PPP模式也好,特许经营也罢,其实叫什么并不重要,重要的是怎么做,与概念相比,内涵、目的和手段更加重要。

  目前,我国收费公路对社会资本投资吸引力急剧降低的问题根源,是收费标准和收费期限无法覆盖建设融资成本,造成收费公路收不抵支。同时,政策性减免如何补偿存在法律空白,导致经营企业承担了全部政策风险和债务风险。

  这直接导致社会资本投资积极性的降低,目前很多经营性公路是由政府融资平台在投资建设,并不是真正意义上的社会资本,对收费公路的态度很多也是“建成就行,债务能不能还清以后再说”,这也导致收费公路的债务风险在不断积累。

  为此《收费公路管理条例》的修订,引入了特许经营的概念,即通过签订《特许经营协议》的方式,事前约定政府与投资者的权利义务、经营期限、风险分担、收费标准调整机制、合理回报率、政府补贴机制、超预期收益处理方式等,可以说是对原经营性收费公路管理模式的补充和完善。

  基础设施和公共服务不同于一般市场行为,从维护公共利益和保障服务可持续的角度,应当保证社会资本获得合理收益。在《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)中也明确提出“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益”“引入价格和补贴动态调整机制,充分考虑社会资本获得合理收益”“积极推进公共服务领域价格改革,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,加快理顺公共服务价格”。

  明确的合理回报率或合理回报率范围,是计算和确定特许期限、服务价格、政府补偿、风险分担的根本性前提和基础。30年来,收费公路管理的经验和教训证明,没有一个明确约定的合理回报率,就不可能将经营性公路的回报控制在合理的水平,必然出现“暴利”

  和“巨亏”的两极分化,而政府又没有任何可以进行调整的依据。特别是特许经营项目实行的是政府定价,且价格并非遵循成本定价的原则,而是成本加合理回报定价,两者缺一不可,如果没有明确的合理回报范围,则根本无法确定项目的合理价格,成本监审也就失去了实际意义。

  具体在收费公路领域,经营性公路由获得经营权的企业法人组织负责项目设计、融资、建设、运营、养护等活动,运营情况、服务水平、养护质量受政府监管。经营收入的高低,完全取决于政府审批的收费标准和收费期限,《收费公路管理条例》明确规定“经营性公路的收费期限,按照收回投资并有合理回报的原则确定”“收费标准,应当根据公路投资总、收回投资的期限以及交通量等因素计算确定”。

  只要政府严格依照《条例》规定审批,是不应该出现经营收入不能覆盖成本问题的。当经营收入低于约定回报下限时,政府应当按照协议约定通过财政补贴或调整收费标准等方式,予以弥补,当经营收入超出约定回报上限时,政府同样可按照协议约定部分或全部收归财政。

  总之,无论“P P P猫”还是“特许经营猫”,能收回投资并获得合理回报的才是“好猫”。

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