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“代建”八问

放大字体  缩小字体 发布日期:2015-11-16  来源:《中国交通建设监理》  作者:陈克锋、习明星
核心提示:代建市场如何培育?代建法律地位如何明确?代建职责如何划分?代建资格如何明确?代建费用如何确保?代建介入方式和时间如何选择?

代建市场如何培育?
代建法律地位如何明确?
代建职责如何划分?
代建资格如何明确?
代建费用如何确保?
代建介入方式和时间如何选择?
代建人才如何培养?
代建考核机制如何创新?
 

  “监理未来不是没有出路,市场需求是无限的,也是多样化的,谁有前瞻性,谁把握住了业主的需求,谁就占领了市场。”在全国公路水运建设项目代建座谈会上,部安全与质量监督管理司公路工程质量监督处副处长翁优灵说。同时,她也指出,面对新的发展形势,监理企业必须加强自身能力建设,向产业链的上游和下游延伸,在与可以做代建的设计、施工等单位的“赛跑”中,放大优势,既要跑快,还要跑稳。

  有发展就有困惑
  “国家投资减少后,很多监理企业可能濒临倒闭。”中国公路工程咨询集团有限公司北京公路工程监理分公司总经理李溪所言,并非危言耸听。
  1988年,我国推行工程监理制,各种类型的监理企业如雨后春笋般迅速成长起来。尤其前几年,在国家应对金融危机加大基础交通建设的背景下,大多数监理企业尚能生存。随着国家投资的减少,多元化资本陆续涌入公路建设领域,加之国家进一步深化体制改革、探索监理业务革新,很多监理企业面临巨大的生存压力。
  如何拓展新业务?怎样才能保持持续发展?监理企业不得不认真考虑这些棘手的问题。
  李溪认为,针对企业性质与市场定位而言,监理属于管理型企业,长期以来主要是受业主委托在项目建设阶段主要从事质量、安全、进度、费用的管理,长处在于工程管理,当前国家在建设领域推广了多种建设管理模式,如代建制、设计施工总承包、管理承包、BT、BOT等,全国很多地方得以尝试及推广,这为监理企业业务拓展提供了机遇。“在这些建设管理模式中,代建制最适合监理企业介入的业务。”李溪说。
  山东格瑞特监理咨询有限公司总经理崔洪才打了一个比喻。他说:“感觉我们如同草原上的羊,不知道被赶往哪里。”在工程监理制引进之初,崔洪才对这一“朝阳产业”寄予厚望,全身心投入,可是,随着菲迪克的“中国化”,他越来越纠结于一个最根本的问题——在中国,专业管理团队到底以什么形式存在?工程技术人员到底应该干什么?他觉得,今天倡导监理去尝试的代建工作,其实就是工程管理的一个层次而已,单独拿出来,有肢解的嫌疑。
  持有类似观点的还有江西省公路工程监理公司总经理占劲松。他说:“代建制并非对所有监理企业都适合,代建只是咨询的一部分。”广西八桂工程监理咨询有限公司总经理周河坦言,他们没有什么成功的经验,没敢做太多代建项目,做过的代建项目大都是赔本的买卖。“准确地说,代建不是监理企业转型的主要方向,而是转型的一个方向。”这种心态,无疑是充满理性的。
甘肃省交通工程建设监理公司总经理朱卫国介绍,甘肃公路史上第一次代建,是在没有法律法规可参照的背景下,按照合同约定开展工作的。第二个代建项目,是2014年底,类似PPP,兰州市到某景点的快速通道,工程概算23亿元,采取了“管理+监理”的模式。这必然涉及到责任主体的问题,项目法人也是资金监管的责任主体,但一些程序执行由监理代办。为了规避廉政风险,他们建议审计部门从开工之初就介入,对资金使用进行全过程、全方位监管。第三个代建项目,是最近中标的一条地方高速公路,实行“小业主、大监理”模式。朱卫国认为,制约企业发展的根本问题是资金,监理做代建,资金更是关键因素之一。他说:“2015年,取消强制性监理收费标准后,企业面对的形势更加不利。改革,最终还得靠自己。”
  “改革的主要目的,就是精减管理层,减少层级,提高效率。监理企业搞代建,具有这个发展方向,但是监理企业不能只做代建,否则业务合同额会受影响。”北京水规院京华工程管理有限公司总经理童旭东的观点,引起大家共鸣。
  无论是否尝试过代建工作,几乎所有与会代表都有同感——监理企业做代建,是一条艰难的路。

八个疑问需要开“药方”
 

    一问:代建市场如何培育 
    “代建制存在的意义是什么?代建是否符合《合同法》的规定?代建机构与监理单位是什么关系?相关服务收费是多少?”江苏省交通建设监理协会理事长杨国忠一口气提了五个问题,说出了监理做代建亟待解决的诸多困惑。
    杨国忠表示,十八届四中全会对企业发展提出了新要求,那么,监理进军代建,要发挥的应是“主力军”的作用,而非被边缘化。这必然要求尽快培育成熟的代建市场。
    童旭东一直认为,工程监理制必须充分审视,它是不成功的。不成功的主要原因,是在市场需求未充分表现出来的时候加以引进。他说:“政府如何引导代建制?我们要深刻吸取工程监理制的教训。招投标的实质,是为业主选一个合格的单位,咨询却未必一定招投标。因此,一是不要急于把代建制引向招投标;二是做一些支持性文件,出台相关政策不能太死板。要从产业策划开始,向项目策划发展;三是应确保市场需求、发育,然后再规范。”
    北京市高速公路监理有限公司副总经理吴永忠主张取消履约保函,坚决向不合理的收费标准说“不”,给监理企业解除身上的沉重枷锁。
    大家认为,由于代建制的制度设计尚不完善,各地对监理企业从事代建工作提出的要求条件存在较大差异,而且有不少要求与企业实际不匹配。加上考核奖惩机制不到位,地方政府或业主干扰较大,监理从业的风险较大。因此,监理要想做好代建工作,迫切需求代建市场的培育与成熟。代建市场的培育既需要政府的力量,也需要市场的力量。只有两者形成共识,找到有机结合点,代市场才能健康发展。
    对于代建招投标问题,在市场竞争不成熟的情况下,大家倾向于以委托形式进行,避免重蹈工程监理制与引进菲迪克初衷违背的覆辙。江西省公路工程监理公司总经理占劲松建议交通运输部尽快出台“代建+监理一体化实施意见”,指导代建工作,为企业转型发展创造宽松环境。

    二问:代建法律地位如何明确 
    “现在建设的高速公路项目,大多自然环境条件恶劣,处于经济落后地区,靠通行量收费不大可能。监理企业如果代建此类项目,亏本的可能就较大。因此,在监理行业推广代建,要实事求是、因地制宜、量力而行。这样,代建的法律地位亟待明确。”吴永忠此番表白,隐藏着莫名的担忧。同时,他也看到,“在代建法律地位不明朗的情况下,法律责任属于业主,而事情是代建单位做的,前者又不可能有效监督后者,容易留下隐患”。
    《中华人民共和国民法通则》对“代理”的定义是,以被代理人的名义或自己的名义独立与第三人进行民事行为,由此产生的法律效果直接或间接归属被代理人。然而,目前国家层面的其他法律法规中,关于代建单位是被委托人还是承包人的定位,还不清晰。
    更重要的是,新出台的《公路建设项目代建管理办法》也没有明确代建人究竟是被委托人还是承包人,各省份关于代建各方责权利的划分存在各自为政的现象。
    很显然,如果代建制中的代建人接受业主(即投资方)委托,承担建设项目全过程管理工作,产生的民事责任由代建方承担,就与《中华人民共和国民法通则》规定的代理含义相违背。
不少代表认为,设计单位、施工单位已经适应了当前的建设模式。虽然履约方面,代建项目的监理,要比带有行政色彩的业主履行得好,但是不尽快明确监理代建的法律地位,一旦仓促开出“药方”,就很难避免重新走进监理的误区。


    三问:代建职责如何划分 
    “招投标时,什么都让你管,这是想把责任交给监理。它不像监理那样单纯,必须具备相当强的管理、协调能力。由于责任大于权力,风险较大;没权力,又解决不了问题。有的政府部门认为监理是来赚他们钱的,不放心,就成立工作组,干扰较大。施工单位则通过各种途径搞变更,管理困难,存在廉政风险。如果在征地拆迁阶段,一旦后续资金断裂,工程建设就受到影响。如果代建之初没有足够重视,比如罚款要充入建设款中,交工验收时就是问题。”四川公路工程咨询监理公司总经理陈谋说。
    河北省交通建设监理咨询有限公司总经理刘司坤介绍,前些年,有的省份投标靠报价说话,俗称“一翻一瞪眼”,围标、串标现象常见,未体现监理“择优”的原则,不利于监理企业健康发展。如果从事代建,业主说怎么干监理就怎么干,就不行了。由于业主素质参差不齐,经常变更,彼此目标不一致,往往导致工作的被动局面。他认为,监理企业代建的最大风险,主要存在于征地拆迁等方面,没有政府方面予以有力保障,监理不可能完成。因此,监理做代建,权力与职责过大或过小,都不行。
    监理做代建,最大的困难是什么?“钱。”代表们给出了一致的回答。这里的钱不仅是指代建费,更指工程款。从此可以看出,资金对工程影响非常直接。有代表认为,与钱的困难可以相提并论的,还有另一个难题就是协调,协调政府、规划、国土资源管理部门等。比如政府换届,尤其是地方行政主要负责人调换后,往往“本朝不管前朝的事”。如果想保持开工之初的推进力度,几乎是幻想。如果代建职责划分不科学,监理做代建容易陷入泥潭,不能自拔。
    大家呼吁,交通运输主管部门要尽快出台代建合同范本,进一步明确代建单位与监理单位的关系、代建合同的性质,有效规避以往由于“责任大于权力”导致的“监理公司是有限的,责任是无限的”不良现象的出现。
    陈谋举了两个例子。一是编制招投标代理合时,业主会在特殊条款内规避掉风险;二是罚款,一般会划归为业主所有,不会拿出来作为奖金使用。如果作为代建单位的监理企业奖励施工单位,审计就会有问题。另外,应规定违约条款,从而确保代建工作进入良性发展轨道。

    四问:代建资格如何明确
    关于监理做代建的资格问题,各地认识并不一致,要求也存在很大差异。有的省份认可企业的监理、咨询或项目管理等资质,也有省份在试点代建过程中变相“取消监理”。
    一般来说,由于没有专门的代建资质,具有设计、咨询、造价、招标代理、监理、施工总承包、房地产开发等资质的单位都可以投标,这些单位在做好主业的同时,把代建管理业务作为多元化发展的途径之一,各单位投入的资源有限,采用的管理手段和方法差异较大。大家呼吁,鉴于代建专业化发展的实际需要,关于代建单位的资格应尽快予以明确。
    业内人士指出,现阶段,我国公路代建机构的组成,基本上是参照公路建设项目法人资格标准,该标准在人员方面仅对机构组成人员的类别、职称、数量、从业经历做了要求,没有对职业资格提出过高要求,这样相比工程监理制,就为代建单位选择合适的代建人员提供了较大空间,容易组成强有力的代建机构。

    五问:代建费用如何确保
    关于代建费的支付,目前主要有以下三种形式:一是公开招标决定费用;二是代建+提成方式;三是通过建安费或投资总额进行测算。在国家发改委取消招标费用、设计费用标准的前提下,再出台代建费用标准估计较为困难。
    李溪以他们在新疆中标的某二级路改建代建项目为例,谈了代建费较低与代建风险不匹配的现实问题。该项目路线长140公里,工期12个月,缺陷责任期24个月,批复预算2.66亿元,代建管理费199万元。他们从施工、监理招投标开始介入,投入12人,服务期按14个月计算(实际上远远超过14个月,因为交竣工验收阶段未算入其中),平均每人每月11869元。他们通过招标选取的监理单位要求投入人员30人、监理费458万元,服务期按12个月计算,平均人月12722元,比新疆监理人均水平要低。但与监理相比,有一项费用只有代建单位才会发生,那就是他们在代建合同签订后28日内向甲方提交委托项目建安工程费和代建管理费总和的10%,即17万元财务费用,作为银行履约保证金。由此可见,如果按照建设管理费的一定比率收费显然偏低。
    “好在我们还有另外一项建设费用节余留成收入,合同中约定项目交竣工验收经过审计后,如果建设费用有结余,我们可以分得30%,即不低于400万元的收益。这样可在一定程度上弥补代建管理费过低的状况,但该笔费用划入公司账户过程漫长,通过代建获得收益难以短期内改变公司财务状况。”李溪说。
    有些代建单位和委托单位签订代建合同时,主动提出放弃节余留成,从而提高代建管理费,即便如此,代建费用仍然很低。个别企业还遇到做3个代建项目不如干一个监理项目赢利多的尴尬局面。座谈会上,许多代表表示,监理企业目前做的代建项目,“赔本赚吆喝”的较多。
吴永忠强烈建议取消履约保函制度。他说:“业主要求多少,监理企业就得出多少,非但没有利息,还要向银行支付手续费。其次,政府要求监理企业规避风险,又不创造条件,还不乏“拍脑袋项目”。这些都给企业增加了沉重的负担” 
    大家认为,代建是向咨询管理公司转变的主要方法之一,给监理企业发展提供了机会,企业必须根据市场变化及时调整经营策略。代建费用上,他们期待政策的制定应该更具灵活性。


    六问:代建介入方式和时间如何选择
    目前,代建方式主要有三种:一是全过程代建(从立项批复到竣工移交);二是前期代建(从立项批复到设计批复);三是施工阶段代建。
传统的建设项目管理模式,往往实行的是分段式管理,各阶段相互独立,无法从全寿命周期的角度约束项目承包人。
    结合监理企业的实际情况,大家倾向于在代建+监理一体化的前提下,采取全过程代建方式。这种方式以长远的角度出发,用合同的手段促使代建单位负责项目的全寿命周期成本,从而最大化地实现运营目标和基础设施公共服务功能,有利于全过程控制,在工程造价、质量、安全、进度等方面发挥的作用会更大。


    七问:代建人才如何培养 
    广州南华工程管理有限公司总经理李聪坦言:“代建给我的最大体会是,对人员的素质要求比监理的高多了,要想混日子,根本不可能。但是,对于企业来说,是先把代建人员招来呢,还是有了项目再招人呢?”李聪说出了大家的又一个困惑。
    过去,监理做的大量工作是微观管理,代建趋向于宏观管理。这对监理人员的素质和水平提出了更高要求。如果采取代建+监理的方式,必须进行人才的储备工作,就既要有宏观管理方面的人才,也要有微观管理方面的人才;既要有管理型人才,也要有技术性人才。
    与会代表建议通过人才数据库的建设,“重个人资质、轻企业资质”,不断提升监理企业拥有不同层次人才结构及多样化的人才体系,使业务范围从工程施工阶段的质量监理变为涵盖项目评估、设计咨询、工程监理及项目后评价的全过程项目管理服务。
    也有代表呼吁,公路项目应允许联合体投标,相关部门对其进行宏观管理。关键岗位,对专业工程师需要具备一定资质要求;对于普通岗位的监理员,则没有这个必要。合同规定的履约人数减少,就可以向关键岗位人员薪酬方面倾斜,对优秀人才的培养会有积极作用。


    八问:代建考核机制如何创新
    除部令规定的考核方式外,大家又提出两种考核方式:一是从全生命周期成本和效益方面对代建单位考核;二是给予代建单位一定比例的股权,使其负责项目全寿命周期的管理与运营,让代建单位与业主的责、权、利相统一。
    也有与会代表建议,将代建与PPP结合起来,使代建单位在社会资本角色上有所考虑。
    不仅有活路,还会活得更好
    “监理企业做代建,别再走弯路了,这种弯路实在走不起了。”正是因为对监理行业深切的爱,与会代表的表白才如此深刻和急切。
    当然,大家也看到,如果企业不能承受市场风浪的冲击,自然会消亡。优胜劣汰,自然规律。
中国交通建设监理协会副理事长刘钊表示:“代建不是监理企业的终极目标,而是在行业发展道路越走越窄的眼下,找一条新出路。我们要向上游、下游延伸产业链条,继续转型发展。监理企业不仅有活路,还会活得更好。”

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