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公路建设之管理哲学

放大字体  缩小字体 发布日期:2015-10-30  来源:《中国公路》  作者:张少锦
核心提示:  管理是指通过计划、组织、执行、协调、控制、创新等手段,合理配置人力、财力、物力等资源,以实现预期目标的过程;管理技术
   管理是指通过计划、组织、执行、协调、控制、创新等手段,合理配置人力、财力、物力等资源,以实现预期目标的过程;管理技术是管理目标实现过程积累和体现出来的文化、知识、经验及技巧;管理技术体系是按照规律及相互联系进行系统化的管理技术。本文主要研究公路建设的管理和管理技术之根本与共通问题,通过工程管理普遍规律研究及问题反思,探讨并建立公路建设管理的方法论,并以此指导工程实践活动。

  公路是国家重要的战略资源和基础设施,是附着于土地之上为公众出行所需并为社会提供公共服务功能的构筑物。在世界范围内,公路与政治、经济、军事、民生有着密不可分的关系,公路已经成为影响人类生存与发展的重要因素。

  我国公路分为以高速公路为主的收费公路和以普通公路为主的非收费公路。其中占总里程98%的非收费公路,其建设和维护资金来自国家财政,属于公有性质;占总里程2%的收费公路由政府、企业通过市场融资建设,收费公路作为行政特许经营产品在经营期特许范围内经营权具有商品属性,其余属于公有性质。因此,公路工程作为物质存在具有公共性、社会性、商品性和服务性等属性。

  探索公路工程的管理方法必须清晰管理内容及基本概念。收费公路经营期是指项目获得特许经营许可到收费期满所需的时间,包括公路的建设期和运营期。一般而言,建设期是指建设项目资金正式投入(一般指银行放款)到建成投产所需的时间,从建设期开始项目计算建设期财务费用并列入工程动态投资;从获得经营许可到项目融资开始称为建设前期;从项目建成投产到竣工验收完成称为建设后期。建设管理指收费公路建设前期的规划、许可和建设期的设计、融资、征地、施工管理及建设后期的结算、验收等业务管理。项目建设工期指项目永久性工程开工到交工验收交付使用所需的时间。运营期指项目通车收费到收费期满所需的时间。运营管理指收费公路运营期路产经营、路产养护、路产维权及运营安全、运营成本、运营绩效等业务管理(公路运营管理另文研究)。

  我国公路发展的四个规划

  改革开放以来,我国公路工程随着投融资体制不断改革与完善、建设项目法人责任制、招标投标制、合同管理制和建设监理制的推行,得到前所未有的高速度发展。1981年,原国家计划委员会、国家经济委员会和交通部印发的《国家干线公路网(试行方案)》明确,国道由“12射、28纵、30横”共70条路线组成,总规模约11万公里;1992年,《国道主干线系统规划》明确,国道主干线系统由“五纵七横”12条国道主干线和公路主枢纽及信息系统构成,总里程约3.5万公里。2004年,国家发展和改革委员会印发的《国家高速公路网规划》明确,国家高速公路网由“7射、9纵、18横”等路线组成,总规模约8.5万公里,计划建成20年至30年;2013年,经国务院批准交通运输部印发的《国家公路网规划(2013年—2030年)》明确,国家公路网由普通国道和国家高速公路两个路网层次构成,规划总规模40.1万公里。

  我国从1989年建成第一条高速公路,到2013年通车总里程11.19万公里,成为世界上高速公路通车里程最多的国家。统计数据显示,每个阶段的收费高速公路发展均远远超前于规划,而普通干线公路发展落后于规划,由此造成公路行业发展的种种风险及社会不和谐现象。

  公路发展面临的问题

  “反者道之动”,事物都包含着向相反方向转化的规律是儒、释、道三家共同的哲学命题。如同国民经济快速发展带来土地、资源、环境等问题一样,公路(特别是高速公路)行业快速发展由于种种原因伴随一系列问题的发生。

  行业的生存和发展问题

  包括外部政治、社会与市场环境问题;内部决策、管理与经营成本问题;宏观经济、融资与整体效益问题等。

  根据2013年交通运输行业发展统计数据:“全国高速公路通车里程10.44万公里,高速公路网日平均交通量为20998辆,日平均行驶量为229416万车公里”。按照现有收费公路经营政策,假如收费标准每公里0.5元,计算得出:每公里每日标准车流量为1.557万车次,路费收入每年为284万元;假如每公里造价8000万元、采用银行长期贷款利率7%、收费年限25年,计算得出运营期财务费用为820万元。可见,高速公路整体行业投资亏损情况严重。之后公布的数字也显示,2013年,全国收费公路车辆通行费总收入为3652亿元,总支出为4313亿元,其中近9成收入用于还债。2013年度,全国收费公路整体亏损661亿元。以广东为例,广东省公路运营数据显示,2013年共85个收费路段(含4座独立特大桥),高速公路总收费里程5009.6公里,通行费总收入3466192万元,平均每公里年路费收入为691.9万元,行业总体亏损情况明显。

  另外,收费公路管养成本费用巨大。统计显示,2013年,广西高速公路总里程3197公里,通行费收入总额为84.8亿元,高速公路管养费用总额为31.3亿元,占通行费收入的36.9%。可以窥见,公路投资整体亏损情况严重,整体行业生存状况值得担忧,必须进行系统反思。

  工程质量和安全问题

  我国公路工程在规划发展、技术创新及质量安全各方面都取得了进步,但在安全和质量上仍然反映出突出问题。从技术的角度分析,在我国或世界范围均有成熟的建造技术,也有很多类似的成功工程范例,出现问题的关键在于没有把现有的工程建造技术应用好。因此,反思工程质量和安全问题,需要培养工程人员共同的价值认识并以此树立正确的工程世界观,同时对成功的工程管理经验和建造技术进行系统的总结、应用和推广,这是解决工程质量和安全问题的关键。

  公路工程管理的方法

  关于公路物质存在的本质属性到现实问题的探讨,其目的就是为了寻找现有和未来适合于公路工程管理的基本方法,也就是通过公路物质化条件下的公共社会性和经营服务性及发展过程问题特征的系统反思,探索公路工程造物、管物的方法,具体到公路工程的管理主体(经营者或工程师)就是认识公路(世界观)和管理公路的一般方法(方法论),这种方法叫做公路工程管理技术。

  公路工程管理技术是指管理主体从公路规划、组织、实施物质化和物质运行过程,科学应用建设与运营之规律、法规、标准,实现经营终极目标的经验、方法与技巧。管理技术是系统解决公路工程问题的方法论。

  工程技术包括工程建造技术和工程管理技术,这里做简单的区分,对工程而言,工程建造技术是人类总结出来的科学知识或研究成果,是客观实在的东西,建造技术用和不用,它都在那里;而工程管理技术则是如何用的问题,是将工程建造技术转化为现实工程的方法。管理技术是管理目标实现过程积累和体现出来的文化、知识、经验及技巧,是科学应用建造技术,并将建造技术转化为实体工程的方法论。建造技术是管理技术的基本物质载体,建造技术强调的是客观存在的物质性,管理技术强调的是主观能动性对文化、知识、经验的应用及技巧。

  公路工程的本质属性决定管理的基本方法(即工程管理技术),这种方法体现知识、技巧的主要内容包括制度法则、执行方法、控制方略,与我国传统社会行政管理治理之“法”、“术”、“道”哲学思维相吻合。

  “制度法则”是为达到某种目标而订立的执行技术标准的办法、规章之类的强制性制度,即“法”,其哲学含义是“守道全”。

  (2)“执行方法”是执行者应用法则的方法和管理者控制被管理者的方法和技巧。制度法令保持法律的稳定性、连续性,切忌“朝令夕改”,“法也者,常者也”,执行过程一方面强调责权利的统一;另一方面强调责位名实的统一,并同时强调“信赏必罚”、“令出必行”,强化监督。

  “控制方略”是管理者通过文化、伦理、价值的行为管理而实现目标的方法,即“道”,其哲学含义是“正德无为”。“道”讲求疏导、控制、正德、无名、无为。“法”与“术”最大的区别是,“法莫如显,而术不欲见”。“法”强调公开、应明文公布;“术”则应当潜藏胸中,择机使用,不轻易示人。“道”强调目标实现过程管理者应做到恩威并济、执行疏导与效果控制并重,强调“为政以德,譬如北辰,居其所而众星拱之”《论语·为政》,追求“道常无为而无不为”(《老子·道德经》),使执行者追求高质量目标成为常态化的活动。

  公路建设管理技术体系

  伴随行业快速发展,我国公路工程管理质量和管理水平不断提高,新的管理理念和管理方法不断涌现。然而,由于公路工程的社会属性和管理的开放性,很多属于工程管理技术范畴的管理理念、模式、手段、方法等更多时候处于片状化而缺乏系统性的总结和继承,优秀工程管理只能做到“独乐乐”而无法做到“众乐乐”,并造成工程建设问题的经常性发生。因此,必须构建一套系统的工程建设管理技术体系去帮助工程人员建立全寿命管理的工程世界观和应用好工程建造技术并掌握实现工程目标的知识、经验、方法和技巧。

  公路建设管理技术

  公路建设管理技术按照工程管理技术的含义延伸,就是将公路工程建设的各种法律规章及建造技术和人力、物力、财力进行合理配置,以达到公路建设预期目标的经验、方法、技巧,如格式化、程序化、合同化的管理技术等。按照规律及其相互关系,将系统化的公路建设管理技术称为公路建设管理技术体系。

  在公路工程建设过程,工程各项构成要素的集成过程能否达到预期目标依靠实现的方法、技巧、步骤及其执行力和效果的有效控制,也就是说,途径的选取及决定最终能否达到既定的目标依靠管理技术。公路工程建设管理活动是一种综合性的活动,它能够把各种工程要素和技术手段有机集成,构建一套动态运行网络及执行和控制程序,获得一种特定的工程治理结构去实现整体性的目标,这种治理结构和治理体系的有机组合和系统运行称为公路建设管理技术的执行控制体系,简称执行控制体系。

  执行控制体系的内涵

  执行控制体系是将公路工程建设相关的各种构成要素(人、财、物、技术及信息)及其相互联系,按照规律合理配置,以实现工程建设预期目标的一整套管理理念、方法、手段、技巧。执行控制体系是工程治理体系和治理能力的有机结合。使用习惯工程语言:执行是指实施和实行管理计划中规定的事项;控制是指通过事前预防、过程落实和事后考核来保障执行效果、确保目标计划落实,并落实控制主体对工程建设的全过程管理和监督;执行控制就是执行、管理、监督的全过程。

  执行控制体系以目标管理为核心,以预警预控、权责一致原理为依据,以系统化、合理化为准则,以工程建设法律规章及建造技术为内容,明确目标管理中工程组织架构主体的责任及义务,形成了合同化目标管理规范、格式化管理内容规范、程序化内容运行规范的核心管理技术,将工程建造技术自然融入于管理之中,实现了建造技术与管理技术的无缝对接。

  执行控制体系的运行

  为了保障执行控制体系的有效运行,将公路建设管理技术内容的制度法则之“法”、执行方法之“术”、控制方略之“道”,按照管理活动的行为习惯及规律联系予以系统化,并形成特定而普遍的管理技术内容。

  (1)公路建设管理之“法”就是将工程建造技术按照一定的规律和执行法则变成系统的工程“字典”。在执行控制体系中,通过清晰地界定参建主体的业务关系,将建造技术和管理技术的有机结合结合,以表格形式形成工程“字典”,形成执行控制格式化管理技术。

  (2)公路建设管理之“术”就是管理者实行法则和执行者依照法则用好工程“字典”。在执行控制体系中,通过教会执行者使用工程“字典”的步骤和方法,形成工程实施细则,始终将“名、责、实”赋予每个任务主体,形成执行控制程序化管理技术。

  (3)公路建设管理之“道”就是通过“法”和“术”的学习和融会贯通形成的工程伦理观、安全观、质量观和工程文化。在执行控制体系中,以契约精神为前提,按管理目标实现要求细化建设法律、法规并制订规范的管理制度,连同执行控制格式化管理、程序化管理之内容并入合同专用条款,形成执行控制合同化管理技术。围绕目标管理,以文化为指导,以组织为保障,以信息化为手段,以格式化、程序化、合同化管理技术为核心,保证体系的高效运行。

  工程管理研究的始终

  工程管理的知识、经验、技巧始终于文化之继承、应用与发展。文化是指人类在社会历史发展过程中所创造的所有物质财富和精神财富,是人类认识自然过程一系列思想、习俗、规范和准则的总和,是理论、实践、本质的有机结合体,是合乎人类习俗规范的行为表现。工程问题的探讨起于文化、终于文化,工程文化贯穿于工程管理的始终。

  工程文化包括人类长期工程实践过程形成的被普遍认可的工程价值观和反映价值观的习俗、规范、制度、准则等精神文化总和,以及蕴含于工程本体中有形的生命、质量、历史、艺术、品牌等物质文化的总和。

  公路工程管理在工程实践的造物过程必须自始至终强调“合乎人类习俗规范”的行为表现,就是培养工程造物者树立正确的工程观,并在工程实践中自觉遵守工程习俗、规范、制度,努力追求建设优质的精品工程成为常态的自觉行动为率性之道,并以此为荣、为幸福、为鼓舞,从而实现公路工程建设与人伦、与天道的和谐统一。

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