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养护是朝阳产业--“十三五”公路养护面临的形势分析和问题导向

放大字体  缩小字体 发布日期:2015-11-18  来源:中国路桥网
核心提示:十三五是不是公路养护事业的机遇期?财税体制改革给养护事业带来了机遇还是挑战?面对这样一个新的形势,公路养护管理与生产部门
     “十三五”是不是公路养护事业的机遇期?财税体制改革给养护事业带来了机遇还是挑战?面对这样一个新的形势,公路养护管理与生产部门应该做哪些思考与准备?

 

养护需求规模巨大

从需求的角度看,公路养护事业可谓是一个朝阳产业,前景非常好。

公路行业的资金需求具有以下几个特点:

一是路网需要较长的建设期才能逐步形成,建设期间投资强度大;

二是公路使用期间也需要持续、稳定、大量的资金投入;

三是公路行业资金总规模呈不断稳定上升趋势,并不会因为路网形成而大规模减少需求,因为建设是一点一点建的,但建设完成后都要养护,而且路龄越长,养护需求越高。

以美国为例,美国路网总规模660万公里,每年用于公路的改造和维护资金一直在增长,1980年建设基本完成后,公路养护改造的投资在GDP中的占比一直稳定在1.5%左右;到2012年,公路的财政支出(建设、养护、管理、还息)约2200亿美元(约1.4万亿元人民币),远远高出当年大规模建设时的资金规模。目前,美国公路网的总体使用年限达到30年,公路基础设施正在老化,每年2200亿美元的投入已经不足以维持其继续保持良好的运行。为此,美国知名战略家布热津斯基惊呼:“当今世界,美国与中国的竞争很可能愈演愈烈,基础设施老化可能成为美国衰落的标志和征兆”。

截至2014年,我国公路网规模达到430多万公里。公路建设改造投资及养护和还息合计投入约1.9万亿元,总额已超过美国。我国公路行业从20世纪80年代开始到现在大约经历了30年的建设,路网已经基本形成。预计“十三五”期我国公路行业建设投资在GDP中的占比将逐步下降,建设需求开始逐步降低但养护需求快速上升。我们预测,公路行业“十三五”养护资金需求将超过1.5万亿元的规模。

“十三五”期间,除继续有序推进新增国家高速公路建设、重点高速公路的扩容以外,国家公路网和省道网调整后,普通国省道的总规模超过50万公里,国省干线的升级改造将成为需求的重点。

初步判断行业整体的发展趋势是,“十四五”期间,大部分省市公路建设与养护的需求将达到总体平衡,东部一些地区养护需求甚至将超过建设需求。由此我们判断,养护发展的总体态势非常乐观。

行业问题与财税改革

固有的资金来源陷入困境

目前,公路行业的资金来源是以债务为主,专项资金和专项税费只占不到资金总数的三分之一。2011年开始,公路行业已经出现融资困难,虽然每年完成的投资规模一直在稳步增加,但主要是依靠各种税费的增加来实现的,债务规模出现下降的趋势。

2011年、2012年以来,之前公路行业非常成功的建设养护融资机制发生了重大变化。过去,公路行业的发展就像一辆自行车,前轮是专项资金,后轮是债务。前轮通过地方体制这根链条把后轮带动起来——地方体制可大大调动地方政府的积极性。“两个轮子”就是以收费公路政策为依托的项目贷款,以及以统借统还为依托的政府贷款(即“平台贷款”)。现在出问题了,两个轮子都转不下去了,收费公路收不抵支,贷不到款,融资能力下降;地方融资平台被规范和清理,融资能力特别是普通公路的债务性资金来源大大减少。如果整个行业的融资形势就像是这样一辆骑不下去的自行车,那么我们必须考虑养护的钱在哪里?谁来保证?这是行业必须面对的非常现实的问题。

现在公路行业在资金方面陷入的困境,是长期靠负债来发展导致的结果。

财政投入越来越不足,政府没钱又想干事,那么就责任下压,不断下放体制,地方想发展但没有钱,只有依托甚至依赖收费公路政策搭平台借债,债务风险也随之不断积累。在发展的过程中,当借债的主体运行不下去的时候,就再组建一个新主体,以致搭建了各种各样的融资平台和管理运营主体,随之又导致“路网不断被分割、管理不断改体制、越还债越多”的混乱局面。因此,在目前建设资金没有着落、债务无法偿还的情况下,谁还能来关心养护,哪个资金能用来确保养护?

改革带来新挑战

改革改掉了专项税

十八大以后,国家快速推进财税体制改革——这是所有各项改革的突破口、具有基础性支撑作用,主要涉及三方面:

一个是预算管理改革:全口径预算、透明预算,建立政府债务管理和风险预警机制,完善一般性转移支付增长机制;

二是税制改革:完善地方税体系,增值税、消费税、资源税等;

三是事权改革:合理划分中央和地方事权,理顺中央和地方收入划分。

财税体制改革对公路行业发展影响巨大,比如若专项税(车购税)改为一般税将直接导致各级财政投入交通的资金,在规模、稳定性、成长性等方面直接受到影响并难以保证。特别是中西部地区,交通发展的资金来源面临更大挑战。

而且,目前财政部门主张交通部门的各种资金“最好是按照公示加因素法支付”。

这种方法固然简便,但测算出来的资金需求也是一成不变的,与养护资金需求的投入特点不能有效结合,将会给养护带来很大影响。

事权改革是“以事定支”

事权改革的主导思想是,变过去的“以收定支”为“以事定支”,事权的大小决定了支出规模的大小。然而,事权并不是越大越好,事权大小不仅代表资金的大小,还代表了相应的责任大小。根据事权划分的原则,中央应承担国家高速公路和部分国道的事权。对地方来说,中央事权越大对地方越有利——假如国道能够上升到中央事权,具体养护工作仍然由地方负责,那么养护资金就有了新的来源,这就改变了过去中央不给国道养护投钱的局面。所以,事权改革对公路行业来说是一个利好。

转移支付改革使资金来源不确定

转移支付制度改革,其核心思想是减少专项。此项改革的趋势是扩大一般性转移支付,减少专项转移支付;清理、整合、规范专项资金(逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,严格控制引导类、救济类、应急类专项);专项转移支付中,包括中央事权通过委托地方承担支出责任,以及共同事权的中央事权支出;

专项转移支付方法,对国家重大工程、跨地区跨流域项目、外部性强的重点工程实行项目法,具有地域管理信息优势的项目采取公式因素法;属于地方事权的,一律实行一般性转移支付。

哪些事情应该是专项转移支付的呢?理论上讲,中央的事如果委托地方承担,比如国道养护,中央委托地方来做,中央就要通过专项来支付给地方。但如何支付,目前还正在研究。另外,共同事权中的中央支出也是专项,假如以后国道是共同事权,那么国道有50%的资金是来源于中央,这个资金怎么转移,怎么考核,也都还在研究之中。

转移支付制度改革给了公路行业一个有更多的资金来养国道的机会,但是这笔资金怎么给?是给公路局、给交通厅,还是给财政厅?如果给财政厅,公路系统还能顺利足额得到吗?这也是行业必须面临的一个问题。

建设融资改革导致资金需求无法满足

目前,地方融资平台已经被清理,我们很难再用这种方式贷款,而将来的发债也得不到想要的规模。此外,政府热推的PPP模式,理论上可使行业发展更加规范化、扩大建设养护资金来源、有利于提升服务质量、提高效率。然而应用到公路养护上,能否利用政府付费、委托运营(O&M)、管理合同(MC)吸引社会资金?投资收益评估和服务绩效评估如何开展?许多技术问题目前还没有展开讨论。

地方举债机制改革和推行PPP模式,对公路养护有利的影响是:行业发展回归到正常的财政保障制度框架内,彻底改变由执行部门承担筹资任务的不合理做法;用规范的财政管理制度控制行业债务风险;用特许经营制度监管下的“政府与社会资本合作模式”代替侧重经营性的“招商引资”模式,更加规范;降低融资成本。

不利影响是:债务融资须向财政部门申请额度,需求难以保证;融资平台公司失去政府隐性担保,融资更加困难;投资规模可能出现大幅下滑;燃油税可能会更多地用于建设。这是行业面临的又一个风险。

预算改革使规划必须跟着预算走

预算改革涉及几个方面,对行业发展影响巨大。

一是改变了预算的控制方法,由过去的“零余额”可能要转向“可结转”。这对行业每年做预算的要求很大,进而影响到交通行业年度财政投入规模。

二是全面预算,要求覆盖建设、养护、债务的全口径预算,这直接影响预防性养护、应急抢险等具体工作如何进入预算的问题。

三是透明预算,要逐步公开所有项目,制定定额标准,但是养护不能事事都走定额。

四是财政部三年滚动预算和五年财政规划的要求,弱化了行业五年规划对预算的硬约束,使过去预算跟着规划走变成了规划必须围绕着预算来做。

五是绩效管理,建立评价指标体系,范围逐步扩大到所有建设养护项目。

如果将来全面实行预算管理,那么就要求我们对资金的使用及其使用效果做出评估,但目前公路行业还没有很全面的绩效评价制度。这是对行业的另一个要求。

作者:交通运输部规划研究院战略与政策研究所所长 徐丽

投稿:bianji@9to.com

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